作为“一带一路”倡议的重要沿线国家，吉尔吉斯斯坦（简称“吉国”或“吉”）与我国在经贸、能源、文旅等各领域合作日益深化，推动其市场经济驶入快车道。在此背景下，吉国城市化进程稳步推进，城镇人口集聚，推动住房需求持续攀升，房地产市场展现出巨大的投资潜力与广阔前景。据统计从2020年到2024年，吉尔吉斯斯坦首都比什凯克公寓每平方米价格上涨近57.2%，而私人住宅每平方米价格则上涨达83.7%。近年来，越来越多的中资企业赴吉进行房地产开发经营。然而，吉国的经济制度、法律体系、社会环境与中国存在显著差异，中资企业在吉投资面临着诸多不确定的法律风险。本文旨在通过对吉国土地相关的法律规范进行梳理归纳，并结合惟民（比什凯克）律师事务所（简称“本所”或“WMBK”）在吉国多年来为房地产开发项目提供法律服务的实操经验，就中资企业在吉进行房地产投资时如何依法取得土地使用权为视角，进行详尽的法律分析，以期帮助中资企业最大限度地规避法律风险。

吉国土地法律关系主要由《吉尔吉斯共和国宪法》《吉尔吉斯共和国民法典》《吉尔吉斯共和国土地法典》等法律，以及根据上述法律发布的吉尔吉斯共和国总统法令、吉尔吉斯共和国最高议会决议、吉尔吉斯共和国内阁决议等相关法律文件予以规范。据此，笔者梳理了吉尔吉斯斯坦的土地性质、类型与开发限制等。在此基础上，我们还将重点为中资企业在吉合规获取土地使用权提出实操建议，并针对潜在法律风险提供系统的防范措施。

吉国土地制度承袭自前苏联，核心特征是土地所有权与使用权的分离。这一制度，为外国投资者划定了明确的红线，即：吉国法律严格限制外资企业（或：外国公民）获取土地所有权，投资行为应建立在获取使用权（如：租赁）基础之上。

1.1 土地权属：公有制与私有制并存

《吉尔吉斯共和国宪法》《吉尔吉斯共和国土地法典》规定，吉尔吉斯共和国土地属于国家、地方政府、私人及其他所有制形式。其中：国家所有的土地包括提供给国家土地使用者的土地、森林和水资源土地、特别保护自然区域的土地、储备土地、边境地区的土地、国家农业用地基金的土地、牧场及其他未转让给私人和地方政府的土地。地方政府所有的土地包括在乡镇区域和城市范围内的，所有非私人和非国家所有的土地。这也是房地产开发涉及的主要土地类型，此类土地的使用权由地方国家行政机关（如市政府）负责管理、出让和租赁。吉国公民的私有土地多见于个人住宅、果园及农业用途的土地。但私有土地的范围受到严格限制，城市中心区域的建设用地通常不属于可私有化的范围。

1.2 主要土地类型与开发限制

吉国土地类型根据用途可以划分为农业用地、居住区土地、工业、交通、通信、能源、国防及土地、特别保护的自然区域土地、森林基金土地、水资源基金土地和储备土地。《吉尔吉斯共和国土地法典》对农业用地的保护和用途变更有着极为严格的规定。将农业用地变更为建设用地，必须经过复杂的审批程序，包括国家生态鉴定和最高议会的批准，成功率低且风险极高。吉国法律严格禁止或限制在特别保护的自然区域土地、森林基金土地、水资源基金土地、国防用地等区域进行商业开发。

由此可见，中资企业开发大型房地产项目所接触的土地，绝大多数是地方政府所有的用于住宅、商业、工业和公共设施建设等土地，同时，企业需确保目标土地在市政规划中明确为“建设用地性质”。

企业租赁土地，需向土地所在地的地方政府提交申请。地方政府会根据市政发展规划进行审议，并通过发布决议的方式，同意出让或租赁土地使用权。虽然吉国2003年颁布《吉尔吉斯斯坦投资法》，对外国投资者实行适用于吉尔吉斯斯坦本国法人和个人的国民待遇制度，为外国投资者提供较广泛的权利和保障，但在土地使用领域，相关法律制度与实践仍存在显著差异。 

2.1 中资企业需通过租赁以临时使用权方式获得土地

根据《吉尔吉斯共和国宪法》《吉尔吉斯共和国土地法典》的规定，土地不得由外国公民和外国参与的法人实体私有，但可以在市镇范围内以临时使用权的方式获得土地。《吉尔吉斯共和国土地法典》对何为“外国法人”进行了更为详尽的规定。其规定具有以下任一特征的法人均应认定为外国法人：（1）根据外国国家的法律成立并注册；（2）完全由一个或多个外国个人或法人拥有；（3）由一个或多个外国个人或法人控制或管理，通过书面合同拥有多数投票股票的权利、任命执行或监督机构大多数成员的权利；（4）在吉尔吉斯共和国注册，并且至少有百分之二十股本归外国公民、无国籍人士或本条款中提到的法人所有。由此不难看出，中资企业试图通过在吉国设立法人实体方式来获取土地所有权的条件极其严苛。中资企业在吉进行房地产投资时，多数是获取土地长期使用权或租赁权，而非所有权。因此，中资企业在吉国如果要合规取得永久土地使用权，则需要聘请专业律师制订系统而严密的交易结构，以确保完全符合吉国现行法律及政策要求。 

2.2 土地租赁期限与续租

吉国法律允许长期使用权年限最长可达49年。上述期限届满后，经双方协商可以延长土地租赁使用期限。承租方在合同期满后，若妥善履行其义务，在其他条件相同的情况下，享有优先续租的权利。但由于49年履行期限很长，故土地使用权租赁合同条款设置、续租安排、违约责任等亦显得尤其重要，必须进行科学、合理、合法的安排，方可保障权利持续长期稳定。

2.3 登记生效主义or登记对抗主义

根据《吉尔吉斯共和国民法典》《吉尔吉斯共和国土地法典》以及《关于批准房地产权利和负担（限制）及其交易的国家登记规则》的相关规定，吉国在不动产权属登记方面采用的是登记生效主义。所有的土地权利变更必须在国家统一权利登记处进行强制登记。即：只有完成登记，企业的土地使用权或租赁权才正式生效并受到法律保护。

另外，企业租赁土地还需要以租金形式支付土地使用费，并依法缴纳相关税收。该项费用的具体金额、支付方式与程序，均需在合同中予以明确约定。相关的增值税、财产税则是根据《吉尔吉斯共和国税法典》的规定进行缴纳。特别需要提醒的是：如果企业未按照吉国法律规定期限缴纳租金及相关税费，将会面临土地被征收的法律风险。

在吉国合规获取土地使用权进行房地产开发，中资企业除需理解基本法律制度要求以外，更需要对其他潜在的法律风险保持高度关注，并提前预判同时采取切实有效的防范措施。分析梳理中资企业在吉国进行房地产开发已经发生或可能面临的其他主要法律风险主要如下：

3.1 土地权属及既往争议纠纷形成的风险

目标土地可能存在的历史权属纠纷、第三方权利负担（如抵押、扣押）或实际用途与规划文件不符等，是中资企业赴吉开展房地产开发首先面临的最大风险点。此外，吉国市政规划可能存在变动，导致已获取土地的用途发生变化。加之吉国土地获取涉及繁琐的行政审批，吉国法律政策稳定性相对不足，且不同层级、不同部门的官员对法规的解释和执行可能存在差异，会给投资项目带来不确定性。

要有效防范上述风险，不能仅停留在出让方、地产中介或关系人的介绍等，而是要委托专业律师开展全方位尽职调查，不仅要核实土地权属、土地用途，而是要核查权利人是否设置抵押，是否涉及诉讼案件等情形，以及赴相关政府部门查询土地登记与使用资料等。

3.2  以借款方式注入建设资金形成的风险

中资企业通过与吉国的房地产公司签订“借款协议”进行投资，虽然在风险隔离及规避当地房地产投资限制与审查方面具有一定效果，但此种方式在债权保障与实现方面，相较于其他投资模式存在显著风险。作为债权人，中资企业对项目建设、管理与销售等核心环节控制力较弱，往往无权直接介入项目日常运营与关键决策，也难以阻止吉国借款方（项目开发方）作出可能引发项目失败的经营行为——除非合同中设置了明确的限制性条款。另外，以借款方式约定的投资回报完全依赖于吉国借款方（项目开发方）的偿债意愿与履约能力。一旦发生违约，中资企业需通过法律途径追偿。然而，吉尔吉斯斯坦司法效率普遍不高，判决执行亦存在现实困难，导致中资企业的合法权益往往难以得到有效保障。更为主要的是，中资企业真实交易目的并非单纯向开发公司出借资金，根本目的在于单独或共同进行房地产开发。另外，以借款方式注入项目建设资金，并不完全符合中资企业真实交易目的，相关收益也无法得到有效保障。

因此，即使中资企业选择以借款方式注入建设资金时，应对借款方及合作伙伴开展全面的资信与偿债能力调查，并要求其提供相应担保。合同中须明确还款计划、违约责任、争议解决机制及适用法律。需特别注意的是，应尽量避免在借款协议中列入“明债实股”“债转股”等类似条款。正如前文所述，吉国在土地等领域对外资持高度审慎态度，若此类条款被吉国政府认定为该借款实为“外国人”投资，将引发极大的法律与政策不确定性，甚至可能导致整个投资项目的失败。

3.3  以股权代持设立地产开发公司形成的风险

实践中，中资企业较常采用“股权代持”方式在吉国单独或合作设立房地产开发公司。但如果交易结构设置不合理，制约机制又不完备，加上代持方选择不当或诚信缺失，则实际出资人完全有可能通常面临公司控制权丧失、投资权益缺乏法律保障、资金跨境流动合规风险以及税务纠纷等问题。实践中，中资企业在吉从事房地产开发过程中，遭遇到的相关法律及经营风险已屡见不鲜，需要广大中资企业引起高度重视。近年来，WMBK组织吉、中两国法律专家及资深律师进行多轮研判，现已形成相对成熟、操作性强的合规应对机制。在此，笔者重点提示以下方面：

首先，熟知吉国关于“外国法人”的法律规定。诚如前文所述，外国自然人或法人在吉国房地产投资领域所享有的权利与吉国国民存在显著差异。若吉国政府认定目标公司（即：代持人所投资的企业）构成“外国法人”，则该公司已取得的土地租赁或购买资格可能被撤销。此外，一旦发生争议，相关股权代持协议可能因违反吉国法律法规或被认定为“以合法形式掩盖非法目的”而归于无效。

其次，合理设置多层交易与股权控制架构。要根据《吉尔吉斯共和国民法典》《吉尔吉斯共和国公司法》等相关法律规定，合理设置多层级交易与股权控制架构，同时对各层级公司法定代表人（即：责任经理）权限进行明确约定，同时依法履行相应公证手续，以确保中资企业对在吉国设立房地产开发企业的实际控制。

再次，避免形成简单的股权代持法律关系。根据《吉尔吉斯共和国公司法》，股东权利以公司在司法部登记机关注册的信息为准，代持协议仅具有内部效力，不得对抗善意第三人。因此，如缺乏有效约束机制，代持人可能通过出售或抵押公司股权、资产、转移利润，甚至直接否认代持协议效力等方式，将公司或股权据为己有，导致实际出资人难以有效主张并实现其权益。

最后，切实关注代持方信用与道德风险。即使选择代持方，也需要切实关注其既往商业信誉、经济状况、个人信用、道德风险等，同时进行了必要的背景调查，并设置的担保机制，尽最大可能避免因代持人反悔或经济状况发生变化等导致的风险。

综上所述，通过股权代持在吉国进行房地产投资存在显著风险，其潜在的法律不确定性和权益保障难度远高于可能的收益。建议中资企业审慎评估该模式的可行性，并优先考虑其他更为稳妥的投资路径。

3.4以联合开发建设方式形成的风险

“联合开发建设”是吉尔吉斯斯坦房地产领域中常见的一种投资模式，其核心架构通常表现为：由中资企业以现金出资，吉国企业以土地使用权出资，共同设立合资公司，双方在此基础上按出资比例或另行约定分享利润，并共同承担相应的商业与法律风险。该模式在实际运作中主要存在以下三方面风险：

一是土地资产的历史与权利风险。吉国企业所提供的土地使用权可能附着未披露的历史抵押、隐性担保或其他权属纠纷。因此，中资企业须开展更为彻底的尽职调查，通过查阅官方土地登记簿，核实其土地类别、所有权性质及是否存在权利限制。同时，应确保该土地性质为居民点用地、工业或建设用地，且依法可转让予含外资成分的公司。

二是土地资产评估不公的风险。土地作价出资是确定合资双方股权比例的基础。若评估价值不公允，尤其是土地价值被高估，将直接损害中资出资方的权益，并可能违反吉尔吉斯斯坦公司法中对非货币出资公允性的法定要求。

三是土地出资引发的潜在税务风险。根据《吉尔吉斯斯共和国税法典》，以土地使用权作价出资可能被税务机关视同一项应税交易，从而产生企业所得税乃至增值税。若吉国企业未预见或拒绝承担该笔税负，则可能要求由新设立的合资公司承担，这实质上变相提高了项目初始成本，侵蚀了中资企业投入的现金，易引发合作争议，甚至导致项目在启动阶段即陷入僵局。若吉方企业既不自行缴税，也拒绝由合资公司承担，则可能导致土地产权无法清晰、顺利地过户至合资公司名下，构成严重的后续法律隐患。为此，中资企业应在《合作协议》或《股东协议》中明确约定双方的出资形式、土地评估标准，以及因土地所有权转移所产生的各项税费的最终承担方。

基于上述分析不难看出，中资企业的投资必须建立在彻底的尽职调查、权责清晰的法律协议以及对“名义身份”与“实质权益”之间巨大落差的深刻理解之上。中资企业需在交易前，委托相关专业人员，赴吉国国家统一权利登记处进行彻底的尽职调查，核实土地所有者、土地投资限制、土地规划用途等关键信息。另一方面应与地方政府规划部门保持密切沟通，了解最新的市政发展规划动向，并将潜在的规划变更风险通过合同条款与出让方进行责任约定。

吉尔吉斯斯坦快速城镇化和持续增长的市场需求，为广大中资企业赴首都比什凯克以及其他中心城市开展房地产经营开发带来了显著的投资机遇。中资企业在房地产开发经营方面拥有的资金实力、经营理念、管理能力、专业团队等方面均具有较大优势。然而，机遇与风险并存！对于赴吉投资房地产的中资企业而言，成功的关键在于深刻理解并尊重其独特的土地法律制度，同时聘请专业律师团队、财税团队提供全生命周期的服务也是必不可少的重要环节。

中资企业必须清醒地认识到，土地所有权对外资企业的限制是吉国土地利用制度的红线，可行的路径在于通过合规方式获取长期、稳定的土地使用权。在此过程中，对目标地块进行全面、深度的法律尽职调查是规避权属风险的第一步；依赖专业的本地法律与顾问团队应对复杂的行政审批流程是保障项目推进的支撑；而有效管理政策变动与社区关系等非商业性风险，则是实现长期稳健经营的基石。

总而言之，在吉尔吉斯斯坦进行房地产投资唯有在充分做好法律风险防范的前提下，审慎决策，规范运营，中资企业方能在这片充满潜力的市场中行稳致远，最终分享其城市化进程中的发展红利。

土地使用权的获取只是投资的开端，随之而来的是一系列复杂挑战。接下来，包括小编在内的WMBK律师与财税服务团队，将根据吉国法律制度与财税政策，结合团队多年来在吉国的服务实践，将就此对房地产投资中的其他关键法律问题，进行持续深入的解读，欢迎关注，欢迎交流。